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¿Una nueva
política exterior para una nueva democracia?
La presente
publicación, Visiones globales 2004: opinión
pública y política exterior en México, reporta los
resultados de la primera encuesta realizada por el Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y el Consejo
Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI), como parte de un proyecto
de investigación conjunto de largo aliento denominado
México y el Mundo. El objetivo de este proyecto es identificar y
analizar las opiniones de la población general y los
líderes en México acerca de diversos asuntos
internacionales. El propósito del estudio es conocer y medir las
actitudes, valores y orientaciones generales de los mexicanos con
respecto a las relaciones de México con el mundo y a las reglas
del sistema internacional, más que las opiniones de
carácter particular sobre asuntos específicos o
coyunturales en la agenda de la política exterior.
Este año, la
encuesta se llevó a cabo en forma simultánea y coordinada
con el estudio de opinión pública y de líderes
realizado de manera periódica por el Chicago Council on Foreign
Relations (CCFR) en Estados Unidos desde 1974. Alrededor de una tercera
parte de las preguntas incluidas en la encuesta levantada en
México a una muestra representativa de la población a
nivel nacional, fueron las mismas hechas al público general en
Estados Unidos, con la idea de poder establecer comparaciones
válidas entre el sentir de los mexicanos y el de los
estadounidenses respecto a asuntos internacionales de interés
común. En la parte de la investigación que fue
común para ambos países, se puso énfasis en
algunos temas como las reglas y normas propias del comportamiento y la
interacción entre los distintos actores del sistema
internacional, el papel de los organismos internacionales, el uso de la
fuerza militar, las amenazas percibidas, los objetivos de
política exterior, y los aspectos centrales de la
relación bilateral entre México y Estados Unidos. En la
parte de la encuesta concerniente exclusivamente a México, la
cual abarca casi dos terceras partes de las preguntas formuladas, se
puso especial atención a temas relacionados con la identidad
nacional de los mexicanos, el nivel de contacto de sus ciudadanos con
el exterior, así como su interés y conocimiento sobre
cuestiones mundiales, el proceso de toma de decisiones y el
diseño de la política exterior en México,
además de las relaciones con otros países y regiones.
En la presente
publicación, se describen los resultados completos de la
encuesta, tanto de la muestra de la población general a nivel
nacional, como de la muestra de líderes. Asimismo, se abarca la
totalidad de los temas mencionados y se reportan las diferencias
encontradas entre las distintas regiones del país. El CIDE y el
COMEXI tienen programado realizar este estudio de opinión y
levantar periódicamente encuestas similares a la de 2004 cada
dos años, con el propósito de identificar y dar
seguimiento, a través del tiempo, a los cambios en las actitudes
y opiniones de los mexicanos acerca de los asuntos internacionales y de
política exterior de mayor interés y relevancia para
México.
Cuando el CIDE y el
COMEXI comenzaron a llevar a cabo las primeras reuniones de consulta y
planeación de este estudio, encontraron cierto escepticismo en
torno a la posibilidad de poder recabar información suficiente y
válida acerca de las opiniones del mexicano común sobre
cuestiones cuya presencia no es tan evidente en su entorno inmediato,
como son los asuntos mundiales y las relaciones de México con
otros países. Algunos especialistas destacaron las evidencias de
varios estudios de opinión pública, las cuales revelaban
un relativo aislamiento de México respecto al resto del mundo,
ya que la opinión pública mexicana tiende a centrar la
atención casi en exclusiva en asuntos de carácter
interno. Este supuesto podría dificultar el encontrar, entre la
población mexicana promedio, el nivel de interés y/o de
conocimiento necesarios como para formarse una opinión clara y
definida acerca de cuestiones internacionales. Los pronósticos
iniciales más pesimistas sobre la viabilidad de este estudio
vaticinaban niveles probables de más del 60% -en ciertos casos,
quizá hasta el 90%- en cuanto al índice de la respuesta
"no sé" a preguntas sobre temas internacionales, lo cual
ocasionaría serias dificultades para poder interpretar los
resultados de la encuesta, en especial porque los datos recabados no
serían representativos de la verdadera opinión de la
población general. Uno de los resultados más importantes
de este estudio es, precisamente, la demostración de que el
escepticismo inicial acerca de la posibilidad de encontrar opiniones
claras y definidas en materia de relaciones internacionales entre el
mexicano común, tanto a nivel nacional como en las distintas
regiones del país, no estaba justificado a cabalidad.
El informe comienza con
un resumen ejecutivo sobre los hallazgos más importantes de la
investigación. En los capítulos subsecuentes, se analizan
los resultados sobre cinco grandes ejes temáticos en torno a los
cuales se elaboró el cuestionario: 1) la identidad nacional de
los mexicanos y su grado de interés, contacto y confianza hacia
al exterior; 2) el papel de México en el mundo desde la
óptica de las amenazas percibidas, las metas planteadas y el
proceso de diseño de la política exterior; 3) las reglas
que regulan al sistema internacional, la interacción entre
estados y el papel de las organizaciones internacionales, tanto en el
ámbito económico, como en el de seguridad; 4) la
relación bilateral con Estados Unidos; y 5) las razones de la
diversificación y las relaciones de México con otros
países y regiones. El último capítulo compara las
opiniones y actitudes de la opinión pública general con
las visiones de un grupo de líderes en México en cada uno
de los temas mencionados.
El levantamiento de la
encuesta a nivel de la opinión pública general se
realizó del 9 al 19 de julio de 2004, y utilizó una
muestra representativa nacional de 1,500 entrevistas personales
realizadas en viviendas particulares. El método de muestreo fue
con arranque aleatorio y selección sistemática de
secciones electorales. La encuesta a líderes mexicanos
consistió en entrevistas telefónicas a 82 miembros del
COMEXI, las cuales se aplicaron del 13 de julio al 12 de agosto de
2004. Si bien la encuesta de líderes no puede considerarse
representativa del conjunto de las élites políticas,
económicas y culturales en México, captura con
precisión las opiniones de un grupo importante de
líderes, precisamente aquéllos más interesados,
informados y expuestos a la problemática de la política
exterior de México y con cierta influencia sobre ella. Al final
de este informe se anexa un apéndice que contiene
información detallada sobre el diseño metodológico
del estudio.
Un mundo diferente, un
país diferente
Hoy en día, la
política exterior de México se ha convertido en materia
de análisis y debate público en los círculos
políticos, económicos y académicos mexicanos, como
parte de un proceso de evaluación de los profundos cambios
experimentados en el país a lo largo del proceso de
liberalización económica y democratización
iniciado desde finales de la década de 1980. La mayor
visibilidad de la política exterior en el debate nacional
coincide con un período de grandes transformaciones en el
entorno mundial. Los inesperados cambios en la agenda y el mapa de
alianzas internacionales desencadenados por los dramáticos
acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, han venido a sumarse a
las razones de carácter interno, vinculadas con la apertura
económica y la alternancia política, que apuntan hacia la
necesidad de ajustar el papel y las estrategias internacionales de
México para adaptarse a las nuevas realidades nacionales e
internacionales. La supremacía económica y militar sin
contrapesos de Estados Unidos, así como la extendida
sensación de inseguridad internacional proveniente de la
intensificación de amenazas no convencionales como el
terrorismo, las armas de destrucción masiva, el crimen
organizado transnacional y la violencia crónica en estados
fracasados, han dado lugar a situaciones inéditas, cuyas
soluciones y respuestas han sido, de igual modo, inéditas.
La incertidumbre
característica del actual sistema internacional proviene
también de otros dos factores: 1) la intensificación de
los esfuerzos para reformar las instituciones multilaterales en un
contexto en el cual existe una multiplicidad de visiones divergentes
sobre el futuro del orden mundial; y 2) la inestabilidad y relativo
estancamiento de la economía global resultado indirecto de las
nuevas preocupaciones de seguridad, de las mayores medidas de control y
vigilancia a nivel mundial y de las acciones militares en el Medio
Oriente. Los principales componentes de la arquitectura jurídica
e institucional multilateral que sustentó el orden internacional
en los últimos cincuenta años, están siendo
sometidos a un profundo proceso de revisión y reforma.
Organizaciones internacionales clave como las Naciones Unidas,
están intentando redefinir su papel, fortalecer su autoridad,
ampliar sus bases de legitimidad y mejorar su capacidad de
acción frente a otros actores internacionales
protagónicos, en particular Estados Unidos. Por otra parte, la
serie de crisis económicas y financieras ocurridas desde la
segunda mitad del decenio de 1990 en diversos países en
vías de desarrollo y en algunas de las llamadas economías
emergentes, han suscitado fuertes controversias y serios
cuestionamientos sobre los beneficios de la globalización
económica en muchas partes del mundo, dando lugar a movimientos
anti-globalización cuyas demandas exigen modificar y revertir
las políticas de liberalización económica.
El nuevo entorno
internacional resulta particularmente demandante y difícil para
México, no sólo por su posición de vecino
inmediato de Estados Unidos en un momento de supremacía extrema
y fuertes preocupaciones de seguridad por parte de los estadounidenses,
sino también por su condición de país en
vías de desarrollo con una economía abierta cuyo
dinamismo depende, en gran medida, del sector exportador y de los
flujos de inversión externa. México es un país de
desarrollo e ingreso medio que, a pesar de su dimensión
geográfica, su potencial económico, su ubicación
estratégica y sus recursos naturales, no ha construido un poder
militar significativo, ni tampoco ha desarrollado ambiciones de
proyección de poder en el ámbito regional, ni una
visión estratégica de alcance global para convertirse en
una potencia media con capacidad de influir de manera decisiva en la
política mundial, como lo han hecho otros países con
recursos similares. Es dentro de este difícil contexto externo
que México está tratando de revisar y redefinir su papel
en el mundo, sus ambiciones internacionales y su política
exterior.
En el ámbito
interno, el contexto político en el cual se diseñan las
grandes directrices y se toman las decisiones puntuales en materia de
la política exterior, ha sufrido cambios notables con respecto
al alto grado de centralización de las decisiones en el poder
ejecutivo y al llamado consenso tácito en torno a la diplomacia
mexicana, característicos del período anterior. La
alternancia en el poder en el año 2000, ha resultado en una
democracia en construcción donde la situación de gobierno
dividido y el multipartidismo impiden que alguna de las fuerzas
políticas en competencia cuente por sí sola con las
mayorías necesarias para imponer su proyecto de nación
sobre el resto. En el nuevo ambiente democrático de
México, la intensa competencia electoral entre fuerzas
políticas con visiones distintas, ha creado nuevas oportunidades
para actores carentes de canales de participación en el pasado.
Dichos actores ahora tienen la posibilidad de involucrarse de forma
activa en el proceso de toma de decisiones y expresar
públicamente posiciones divergentes y críticas en torno a
las iniciativas y acciones gubernamentales en materia de
política exterior.
Las profundas diferencias
sociales, regionales, económicas, étnicas y culturales
propias de la sociedad mexicana, están emergiendo a la
superficie del escenario político. La democratización
está dando voz y abriendo canales de participación a
innumerables grupos sociales que antes no tenían
representación suficiente. Ahora hay más oportunidad para
el debate público acerca de los asuntos clave de la agenda
nacional para los cuales aún está pendiente la
construcción de nuevos acuerdos internos y la definición
de políticas claras, en particular los referentes a la creciente
interacción de México con el mundo.
Mayor
exposición e interacción con el mundo
México se
está enfrentando a estas situaciones internacionales y
nacionales inéditas precisamente cuando su nivel de
exposición e interacción con el mundo es mayor que en
ningún otro momento de su historia reciente. Hoy en día,
México es el país exportador más importante de
América Latina y el octavo a nivel mundial. El paso de una
economía cerrada a otra abierta y la mayor integración de
la economía mexicana a los mercados internacionales, han
colocado en la actualidad al comercio exterior y a la inversión
extranjera como los motores fundamentales del crecimiento para
México. En 2003, el comercio exterior representó
alrededor del 65% del PIB mexicano, y la inversión extranjera
directa fue la tercera fuente más importante de ingresos de
divisas después de las exportaciones de petróleo y las
remesas enviadas por trabajadores mexicanos desde el exterior.
La creciente apertura de
México al mundo no ha sido nada más económica.
México ocupa el cuadragésimo quinto lugar en el
Indíce de Globalización de 2004, estudio realizado por la
Foreign Policy Magazine y A.T. Kearney, posición relativamente
alta para un país en desarrollo. Alrededor del 10% de la
población mexicana ha emigrado y reside en la actualidad fuera
del país. La emigración constante de mexicanos hacia el
norte mantiene abierta una ventana hacia Estados Unidos y, por
extensión, al mundo. Los emigrantes mexicanos han
construído una densa y estrecha red de contactos personales,
familiares y profesionales en México, por medio de la cual fluye
una gran cantidad de información y se genera un intercambio de
perspectivas diferentes sobre el mundo y lo que sucede en otros
países.
La tradición
defensiva frente a los nuevos retos
México es un
país mediano, que por sus dimensiones y ubicación
estratégica, tiene la capacidad de ser una potencia regional,
aún cuando no haya desarrollado un potencial militar ni buscado
ejercer un papel protagónico en el mundo. Sólo en
ocasiones excepcionales y durante períodos breves, México
se ha decidido a desplegar algún tipo de liderazgo activo
orientado a la construcción de coaliciones de países o de
iniciativas para la acción concertada en temas
específicos. Los principios tradicionales de la política
exterior de México son de carácter esencialmente
defensivo, delineados a través de una historia de
intervenciones, pérdidas de territorio, inestabilidad,
conflictos y disturbios nacionales en el siglo XIX, y consolidados como
resultado de la Revolución Mexicana y su fuerte herencia
nacionalista en el ámbito ideológico, político,
económico e institucional. Desde finales de la Segunda Guerra
Mundial, México no ha enfrentado amenazas inminentes o reales de
carácter militar o de intervensionismo político
provenientes del exterior que hubieran puesto en riesgo su seguridad e
independencia.
Asimismo, ha gozado de un
entorno regional más o menos seguro, estable y benevolente,
además de haber contado con la protección
implícita de Estados Unidos frente a amenazas
extra-continentales, esto debido a su ubicación dentro del
perímetro de seguridad de Washington. Esta situación le
ha permitido a México desentenderse de los grandes focos de
conflicto internacional, mantenerse al margen de muchos de los temas
más polémicos de la política mundial, y elegir
cuándo y cómo involucrarse en los asuntos mundiales.
El reto más
importante y constante de la política exterior mexicana deriva
de la particular posición geopolítica de México
como el vecino menos desarrollado del país más poderoso
del mundo, y como frontera entre América del Norte y
América Latina. Por un lado, la geografía y la
economía empujan a México en dirección al norte
como vecino geográfico y socio natural de Estados Unidos,
además de alejarlo del sur y generar incentivos para la
adopción de un enfoque diplomático de orientación
básicamente bilateral. Por el otro, la asimetría de poder
y diversos factores ligados a su historia, cultura, nivel de desarrollo
y política interna, colocan a México en la
dirección opuesta, llevándolo a mantener una prudente
distancia frente a su poderoso vecino y principal socio comercial.
Estos factores inclinan a México a sostener sus posiciones
históricas de apego estricto a los principios de no
intervención y defensa de la soberanía nacional,
así como su larga tradición diplomática pacifista,
la cual lo ha llevado a oponerse y a no participar en acciones
militares en el ámbito internacional. Dichos principios
favorecen la adopción de un enfoque diplomático tendiente
a privilegiar la acción multilateral para contrarrestar el peso
de la relación con Estados Unidos, enfatizan la
diversificación de las relaciones exteriores de México y
buscan el acercamiento con otros países en vías de
desarrollo con quienes comparte problemas o herencias culturales
similares, en particular con los de América Latina.
En términos
generales, en la actualidad el debate y la discusión
pública sobre la política exterior de México
tiende a estructurarse en torno a un eje central que coloca en
posiciones opuestas dos enfoques estratégicos distintos:
pragmatismo versus principismo. Si bien se trata de una
representación simplista de la realidad y para muchos efectos de
un dilema falso, la oposición entre pragmatismo y principismo
captura el núcleo del actual debate nacional sobre
política exterior. Mientras el enfoque pragmático mira
hacia el norte y coloca los intereses materiales de carácter
económico al centro de las prioridades nacionales, el enfoque
principista mira hacia el sur y plantea como prioridad central la
defensa de la soberanía nacional y del derecho internacional.
Quienes sostienen una
visión pragmática de la diplomacia mexicana, argumentan
que México debería aprovechar a cabalidad su
posición geográfica, reconocer las realidades del alto
grado de interdependencia que existe entre México y su vecino
del norte y buscar, en forma explícita, una relación
especial con Estados Unidos la cual conduzca al establecimiento de una
alianza estratégica estrecha y amplia con ese país. Desde
esta perspectiva, como México no cuenta con la capacidad y el
peso necesarios para poder influir de manera decisiva en el curso de
los acontecimientos mundiales ni se encuentra ubicado cerca de los
principales escenarios de conflicto y zonas de inestabilidad
internacional, su política exterior debería abocarse a la
tarea de avanzar los intereses económicos de México en el
exterior, y concentrar la atención en la relación con los
países desarrollados, los cuales representan mercados
dinámicos y fuentes importantes de financiamiento. En
concordancia con esta visión, una política exterior de
activismo multilateral independiente no es una opción
estratégica aconsejable para México.
De acuerdo con la
visión contraria, la cual privilegia una política de
principos, México debería colocar al centro de sus
prioridades la vigencia de las normas y leyes internacionales
así como la defensa de su soberanía, por encima de
cualquier otro posible objetivo o consideración. Dada su
condición de país en vías de desarrollo con
inmensas deficiencias sociales y económicas en su ámbito
interno, México debería tratar de superar los
inconvenientes de su posición geográfica buscando las
oportunidades de contrarrestar el poder de Estados Unidos. Desde esta
perspectiva, las mejores opciones estratégicas para
México son la diversificación de sus relaciones con el
exterior, en particular, la integración económica con
América Latina y el multilateralismo activo. En los
últimos años ha surgido una nueva variante de la
visión principista de la política exterior cuya principal
característica es colocar a la defensa de los derechos humanos y
a la democracia como los valores internacionales más importantes
para un país con un régimen democrático
incipiente. A diferencia de la vertiente tradicional que enfatiza los
principios del nacionalismo revolucionario y la defensa de la
soberanía estatal, esta vertiente argumenta que la no
intervención no siempre se justifica cuando representa un
conflicto con valores universales más elevados asociados a los
principios de funcionamiento de un sistema democrático y de
defensa a los derechos humanos.
Las interrogantes
más importantes derivadas del debate actual en materia de
política exterior son las siguientes: ¿Existe o no un
consenso básico nacional en la opinión pública
mexicana en materia de política exterior? ¿Se encuentran
las opiniones de los mexicanos realmente divididas en torno al supuesto
dilema entre pragmatismo y principios? ¿Qué tan profundas
y amplias son las diferencias de opinión entre los mexicanos con
respecto a una mayor apertura e interacción con el mundo?
¿Quién debe participar en la definición de la
política exterior? ¿Qué opinan los mexicanos con
respecto a la conveniencia para México de aliarse con Estados
Unidos o de buscar contrapesos a su creciente poder unilateral? Avanzar
en el conocimiento sobre el grado y las áreas de convergencia y
divergencia en la opinión pública mexicana acerca de la
manera en la cual México debe conducir sus relaciones con el
mundo, resulta una tarea particularmente importante a fin de evaluar la
capacidad de respuesta del país frente a los retos que tiene
ante sí y para definir una política exterior con amplias
bases de apoyo y legitimidad. Este informe ofrece información y
evidencia empírica sobre lo que en realidad piensan los
mexicanos acerca del mundo y de la política exterior. Esta
información puede resultar muy valiosa para comenzar a
responder, con base en datos duros e investigación
empírica, a algunas de las interrogantes analíticas y
políticas planteadas.
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